Análisis de la evolución jurisprudencial y de los supuestos que pueden justificar la revisión del impuesto.
La plusvalía municipal, técnicamente denominada Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), ha sido, probablemente, uno de los tributos locales que mayor litigiosidad ha generado en España durante las dos últimas décadas.
Durante muchos años, miles de contribuyentes se vieron obligados a pagar este impuesto incluso cuando la transmisión del inmueble no había generado beneficio alguno o, incluso, había supuesto una pérdida económica. Ello dio lugar a un intenso debate jurídico que culminó con varias sentencias del Tribunal Constitucional que modificaron profundamente la configuración del impuesto.
Aunque tras dichas resoluciones el legislador reformó la normativa reguladora del IIVTNU, ello no significa que hayan desaparecido todas las situaciones susceptibles de revisión. Muy al contrario, la práctica diaria demuestra que continúan existiendo determinados supuestos en los que resulta conveniente analizar si el impuesto ha sido correctamente exigido.
En este artículo analizo la evolución de la plusvalía municipal, las reformas introducidas tras las sentencias del Tribunal Constitucional y algunos supuestos que, a mi juicio, merecen ser objeto de un estudio individualizado.
¿Qué grava realmente la plusvalía municipal?
La plusvalía municipal grava el supuesto incremento del valor del suelo urbano puesto de manifiesto con ocasión de la transmisión de un inmueble.
Este primer aspecto resulta esencial porque, con frecuencia, existe cierta confusión acerca del objeto del impuesto.
La plusvalía municipal no grava el beneficio obtenido por el vendedor, ni tampoco el incremento del valor de la vivienda o de las mejoras realizadas en ella.
El hecho imponible definido por la ley es exclusivamente el incremento del valor del terreno urbano producido entre la fecha de adquisición y la fecha de transmisión del inmueble.
Esta precisión, que puede parecer puramente teórica, constituye en realidad la clave para comprender buena parte de la evolución jurisprudencial del impuesto y explica por qué determinadas liquidaciones pueden ser objeto de revisión.
¿Cómo se calculaba la plusvalía municipal antes de las sentencias del Tribunal Constitucional?
Hasta el año 2021 la regulación del impuesto partía de una premisa muy sencilla: se presumía que el terreno siempre aumentaba de valor con el paso del tiempo.
Para ello la ley establecía un sistema completamente objetivo basado en:
- el valor catastral del suelo;
- el número de años transcurridos entre la adquisición y la transmisión;
- y unos porcentajes fijados legalmente.
Lo verdaderamente llamativo era que el impuesto se exigía incluso cuando el contribuyente había vendido el inmueble con pérdidas.
Es decir, el Ayuntamiento podía exigir el pago de una plusvalía municipal aunque resultara evidente que el inmueble valía menos que cuando había sido adquirido.
Esta situación dio lugar a miles de reclamaciones en toda España.
Las primeras sentencias del Tribunal Constitucional: el comienzo del cambio.
Durante años, los tribunales tuvieron que pronunciarse sobre una situación que resultaba difícilmente comprensible para muchos contribuyentes: la obligación de pagar un impuesto que gravaba un supuesto incremento del valor del terreno cuando, en realidad, dicho incremento no existía.
La crisis inmobiliaria iniciada en 2008 puso de manifiesto esta contradicción. Miles de inmuebles fueron vendidos por un precio inferior al de adquisición y, sin embargo, los Ayuntamientos continuaban exigiendo el pago de la plusvalía municipal aplicando automáticamente la fórmula prevista en la ley.
Esta situación dio lugar a un importante número de recursos que culminaron con la intervención del Tribunal Constitucional.
La primera resolución verdaderamente trascendente fue la Sentencia 59/2017, de 11 de mayo, que declaró inconstitucional la normativa del impuesto únicamente en aquellos supuestos en los que no existía incremento de valor.
El Tribunal Constitucional no anuló el impuesto. Lo que afirmó fue algo mucho más importante: no puede exigirse un impuesto cuyo hecho imponible consiste en el incremento del valor del terreno cuando dicho incremento simplemente no existe.
La sentencia supuso un cambio radical en la interpretación del impuesto y abrió la puerta a miles de reclamaciones en toda España.
Posteriormente, la Sentencia 126/2019 dio un paso más al declarar también inconstitucionales aquellos supuestos en los que la cuota tributaria absorbía prácticamente toda la riqueza generada por la transmisión.
Finalmente, la conocida Sentencia 182/2021 declaró inconstitucional el sistema objetivo de determinación de la base imponible previsto hasta ese momento, obligando al legislador a modificar completamente la regulación del impuesto.
Puede afirmarse, por tanto, que entre 2017 y 2021 la configuración jurídica de la plusvalía municipal cambió por completo.
La reforma de 2021: un nuevo sistema de cálculo.
Como consecuencia directa de la Sentencia 182/2021, el legislador aprobó una nueva regulación del impuesto que continúa vigente en la actualidad.
El objetivo declarado de la reforma era adaptar el impuesto a la doctrina constitucional y evitar que pudieran volver a producirse situaciones como las que habían dado lugar a las anteriores declaraciones de inconstitucionalidad. Para ello se establecieron dos formas distintas de determinar la base imponible.
Por un lado, se mantiene un método objetivo, basado en el valor catastral del suelo y en unos coeficientes máximos fijados legalmente que cada Ayuntamiento puede adaptar mediante su correspondiente ordenanza fiscal.
Por otro lado, el contribuyente puede optar por el denominado método de plusvalía real cuando este resulte más favorable, calculándose entonces el incremento conforme a la diferencia existente entre los valores de adquisición y transmisión atribuibles al terreno.
Con esta reforma el legislador pretendió dar respuesta a las objeciones formuladas por el Tribunal Constitucional.
Sin embargo, ello no significa necesariamente que hayan desaparecido todas las cuestiones susceptibles de discusión.
¿Significa esto que todas las plusvalías municipales son ahora correctas?
A mi juicio, la respuesta debe ser negativa.
La reforma legal ha corregido importantes defectos de la regulación anterior, pero ello no impide que continúen existiendo determinadas transmisiones en las que resulte conveniente analizar si el impuesto responde realmente al hecho imponible definido por la ley.
No debe olvidarse que la plusvalía municipal continúa gravando exclusivamente el incremento del valor del suelo urbano.
Precisamente por ello, pueden plantearse situaciones en las que resulte razonable cuestionar si dicho incremento ha existido realmente o si la aplicación automática de las reglas legales conduce a resultados que merecen un análisis más detenido.
Y es precisamente aquí donde empieza la verdadera razón de ser de este artículo.
Un ejemplo práctico:
Imaginemos un contribuyente que adquiere un inmueble y lo transmite dos años después. Durante ese período, el valor de referencia apenas experimenta variación y el valor catastral del suelo permanece inalterado. A pesar de ello, el Ayuntamiento exige el pago de la plusvalía municipal.
En una situación como esta surge una pregunta que, a mi juicio, merece ser analizada: ¿Puede afirmarse sin más que se ha producido el incremento del valor del suelo que constituye el hecho imponible del impuesto?
Precisamente este tipo de expedientes son los que justifican un estudio individualizado antes de aceptar como correcta la tributación exigida.
¿Existen todavía situaciones que merecen ser revisadas?
Desde nuestro punto de vista, sí.
La reforma operada en 2021 ha supuesto un importante avance respecto de la regulación anterior. Sin embargo, ello no significa que todas las liquidaciones o autoliquidaciones practicadas desde entonces deban considerarse necesariamente correctas.
La experiencia demuestra que continúan existiendo determinadas operaciones inmobiliarias que presentan características especiales y que, precisamente por ello, merecen un estudio individualizado antes de asumir que el impuesto ha sido correctamente exigido.
A continuación exponemos algunos de los supuestos que actualmente son objeto de análisis por nuestro despacho.
1. Transmisiones realizadas en un corto espacio de tiempo.
Uno de los primeros aspectos que conviene analizar es el tiempo transcurrido entre la adquisición y la transmisión del inmueble.
Aunque la normativa vigente ya contempla coeficientes específicos para transmisiones inferiores a un año, ello no impide que existan operaciones en las que el escaso tiempo transcurrido constituya un elemento relevante a la hora de valorar si realmente se ha producido el incremento del valor del suelo que constituye el hecho imponible del impuesto.
No debe olvidarse que la finalidad del IIVTNU es gravar el incremento del valor experimentado por el terreno con el paso del tiempo. Por ello, cuando entre la adquisición y la transmisión apenas han transcurrido unos meses o pocos años, resulta razonable analizar con especial atención las circunstancias concretas de la operación.
2. Valor de referencia sin incremento o con un incremento mínimo.
Otro supuesto que merece especial atención es aquel en el que el valor de referencia del inmueble permanece prácticamente invariable entre la adquisición y la transmisión.
El valor de referencia constituye actualmente el valor determinado por el Catastro para aproximarse al valor de mercado de los inmuebles.
Cuando dicho valor permanece inalterado, o únicamente experimenta un incremento muy reducido durante el período de tenencia, puede resultar conveniente analizar si dicha circunstancia presenta relevancia a efectos de la correcta aplicación de la plusvalía municipal.
Aunque el valor de referencia no forma parte del sistema legal de determinación de la base imponible del impuesto, constituye un dato objetivo cuya evolución puede resultar de interés en el estudio de determinados expedientes.
3. Valor catastral del suelo invariable.
Otro supuesto que merece un análisis específico es aquel en el que el valor catastral del suelo permanece exactamente igual entre la fecha de adquisición y la fecha de transmisión.
Conviene recordar que el valor catastral del suelo continúa desempeñando un papel esencial en la determinación de la base imponible del impuesto.
Por ello, cuando dicho valor permanece inalterado durante todo el período de generación, entendemos que resulta razonable estudiar si esta circunstancia puede tener incidencia en la correcta aplicación del impuesto, especialmente cuando concurre junto con otros elementos relevantes del expediente.
4. Cada transmisión presenta circunstancias propias.
La práctica demuestra que resulta imposible establecer reglas generales aplicables a todos los supuestos.
No existen dos expedientes exactamente iguales.
La fecha de adquisición, el tiempo transcurrido, la evolución del mercado inmobiliario, la existencia de reformas, el valor de referencia, el valor catastral del suelo y las circunstancias concretas de cada transmisión pueden hacer aconsejable un análisis jurídico individualizado.
Por ello, nuestro despacho no parte de soluciones preconcebidas.
Cada expediente se estudia de forma independiente para determinar si concurren circunstancias que justifiquen la interposición de una reclamación.
5. ¿Por qué resulta importante revisar cada expediente?
La aplicación del impuesto depende de múltiples circunstancias: la fecha de adquisición, la fecha de transmisión, el sistema utilizado por el Ayuntamiento, el valor catastral del suelo, la evolución del valor de referencia y la documentación disponible.
Por ello, no resulta aconsejable asumir automáticamente que toda plusvalía municipal exigida por un Ayuntamiento sea necesariamente correcta o incorrecta. Cada transmisión requiere un análisis jurídico propio.
Precisamente por ello, entendemos que no resulta jurídicamente prudente dar por correcta toda plusvalía municipal por el mero hecho de haber sido exigida conforme a la normativa vigente. Antes de asumir la procedencia del impuesto conviene analizar si, atendiendo a las circunstancias concretas de la transmisión, concurren elementos que justifiquen una revisión individualizada del expediente.
¿Cómo puede reclamarse una plusvalía municipal indebidamente pagada?
La forma de reclamar dependerá, en primer lugar, de cómo se haya exigido el impuesto.
No es lo mismo que el Ayuntamiento haya practicado una liquidación que sea el propio contribuyente quien haya presentado una autoliquidación.
En ambos casos existen mecanismos legales para solicitar la devolución del impuesto cuando se considere que fue exigido indebidamente, aunque el procedimiento a seguir será diferente.
Por ello, el primer paso consiste siempre en analizar la documentación de la transmisión para determinar cuál es la vía procedente.
¿Existe un plazo para reclamar?
Sí.
Con carácter general, la devolución de una plusvalía municipal indebidamente pagada únicamente podrá solicitarse mientras no hayan transcurrido cuatro años desde el día siguiente al pago del impuesto.
Transcurrido dicho plazo, el derecho del contribuyente prescribe, por lo que resulta recomendable analizar cuanto antes cualquier transmisión respecto de la que existan dudas.
¿Qué documentación suele ser necesaria?
En la mayoría de los casos basta con disponer inicialmente de la siguiente documentación:
- Escritura de adquisición (compraventa, herencia o donación).
- Escritura de transmisión.
- Liquidación o autoliquidación de la plusvalía municipal.
En función de las circunstancias concretas del expediente, posteriormente podrá ser necesaria otra documentación adicional, como facturas de reforma, fotografías del inmueble, licencias de obras o cualquier otro documento que pueda resultar relevante para el estudio jurídico del caso.
Conclusión.
Las sentencias del Tribunal Constitucional modificaron profundamente la configuración de la plusvalía municipal y obligaron al legislador a aprobar una nueva regulación del impuesto.
Sin embargo, ello no significa que toda plusvalía municipal exigida desde la reforma de 2021 deba considerarse necesariamente correcta.
La práctica demuestra que continúan existiendo determinadas transmisiones que presentan características especiales y que merecen un análisis individualizado antes de asumir que el impuesto ha sido correctamente exigido.
En nuestro despacho prestamos una especial atención, entre otros supuestos, a las transmisiones realizadas en un corto espacio de tiempo, a aquellas en las que el valor de referencia apenas ha experimentado variación, a los casos en los que el valor catastral del suelo permanece invariable y, en general, a todas aquellas operaciones que permitan cuestionar la existencia de un verdadero incremento del valor del suelo.
Si tras el estudio del expediente concluimos que la plusvalía municipal fue exigida indebidamente, solicitaremos la devolución de las cantidades satisfechas, junto con los intereses que legalmente correspondan.
En definitiva, la plusvalía municipal continúa siendo un impuesto que plantea importantes cuestiones jurídicas. Antes de asumir que el impuesto ha sido correctamente exigido, resulta aconsejable analizar las circunstancias concretas de cada transmisión.
Este artículo refleja mi opinión jurídica en el momento de su publicación y tiene una finalidad exclusivamente divulgativa. Cada expediente presenta circunstancias propias que deben ser objeto de un estudio individualizado.
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